70年，中国工程

谱写命运共同体壮美华章

周密

商务部国际贸易经济合作研究院

美洲大洋洲研究所副所长

翻开共和国70年的厚重历史，中华民族从战火的废墟中重建家园，打破封锁开拓国际市场，再到积极参与全球经贸规则制订的路径清晰可见。作为中国最早参与国际化的市场主体，中国工程承包企业在相当长的一段时间内成为世界，特别是发展中国家了解中国的“窗口”。随着政府管理权的逐渐下放和行业组织作用的有效发挥，中国工程承包企业经历了从肩负国家使命到优化市场化发展路径的历程，逐渐成长为具有全球影响力的跨国公司。

援外使命：改革开放之前的中国肩负工程

20世纪50年代，新中国成立不久，中国在自身财力十分紧张、物资相当匮乏的情况下，开始对外提供经济技术援助，并逐步扩大援助范围。最初的对外援助始于提供一般物资，但最具影响力和更为重要的仍是成套项目。中国通过提供援助资金帮助受援国建设生产和民用领域的工程项目。中方负责项目考察、勘察、设计和施工的全部或部分过程，中国工程企业承担了重要的责任。从1954年开始，中国通过成套项目援助方式，为越南、朝鲜两国修复被战争破坏的铁路、公路、港口、桥梁和市政交通等设施，并援建了一批基础工业。此后，成套项目建设的规模和范围不断扩大，在对外援助支出中一直占有较大比例，一度占到对外援助财政支出的 40% 左右。由于受援国经济能力弱、基础设施条件差，这些工程项目类援助项目大多采用“交钥匙”的方式。中方负责所有基础原材料和设备采购以及工程建设任务，完成建设后将运行控制权移交至受援国。

1955年，29个亚非国家和地区的政府代表团在印度尼西亚万隆召开亚非国家首脑会议后，中国对外援助的范围逐步扩大到亚洲、非洲一些国家。其中，坦赞铁路更是成为南南合作的典范。援外人员在艰苦的条件下，以69人的牺牲为代价，用不到6年的时间建成了这条横跨南部、中部和东部非洲国家的进出口贸易通道。然而，这一阶段的对外承包工程业务尚未形成公司化运营模式，坦赞铁路主要由中国铁建、中土集团的前身——原铁道部援外办公室派出的工程技术和管理人员完成。这一时期的工程建设，由于中国自身经济产业体系仍处于战后重建阶段，产业体系还不完整，不少受援国项目所需的生产资料与设备无法从国内供给。为了保证工程项目的如期交付，中国政府不惜动用紧缺的外汇储备，从发达国家购买相关设备。例如，坦赞铁路的枕木加工以及援建蒙古纺织厂设备的采购，中国都采取了此类方式。

改革开放之前的中国工程行业，通过开展大批对外经济技术援助项目，逐渐建立起自身的声誉，不少工程项目的技术水平和设备先进程度甚至超过了当时国内的同类项目。重承诺、重质量的做法赢得了东道国各界的尊重，也成为中国工程后续发展的重要基石。这一时期的工程行业并没有充分的市场化发展意识，以军人转业为工程部队成为建筑业工程师的重要来源。面对大规模自然灾害、苏联撤走工业项目支持等多方面的严峻挑战，中国基本完成了原定的基础设施和工业体系建设任务，为对外援助项目积累了经验、锻炼了队伍。但在当时，中国工程基本上还没有形成现代化公司运营模式，主要业务市场仍在国内。中国在海外建设的工程项目数量并不多，项目实施也不以盈利为要求。

转向市场化发展：入世之前的中国工程

1978年的十一届三中全会决定将党和国家的工作重心转移到社会主义经济建设上来、实行改革开放。这项重要的决定开启了中国经济与世界经济相互影响的大幕。作为开展对外经济合作业务较早的中国工程，受到的影响更为直接。建筑业被列入国家发展规划的支柱性产业之一，企业承包经营全面推行，发挥自身积极性和主动性就有可能为企业带来更多的业务收入，大大激发了企业开拓国际市场的活力。改革开放恰逢20世纪70年代末的全球石油危机爆发，中东石油出口国强势大幅提高了出口油价，集聚了巨额的石油美元。在财富效应的支撑下，一些中东国家开展了大规模的建设，为包括中国工程在内的世界各国相关企业创造了难得的发展机会。在市场经济的激励下，中国工程企业加大了国际市场拓展和行业领域拓展的投入，取得了积极的进展。

20世纪70年代末至80年代初，中央政府各部门和地方开展对外承包业务的管理部门和项目执行者仍是同一机构。作为本部门和本地区对外经济技术合作的窗口，各外经公司同时扮演着管理者的角色。1985年后，各部门和各地方的援外办公室与外经公司陆续分离，政府通过外经处进行业务管理，而外经公司开始真正实行企业制度。1978年11月，经国务院批准，中国组建了第一家对外承包工程公司——中国建筑工程总公司。此后，经国务院批准先后组建的中国公路桥梁工程公司和中国土木工程公司，与 1959年成立的专门从事对外经济技术援助的中国成套设备出口公司一起，截至1979年全国仅有4家企业拥有对外承包工程和劳务合作经营资质，企业的承揽工程和组织能力相对较弱。1979年，这4家公司在伊拉克、阿拉伯也门、埃及、索马里、马耳他等国家和地区共签订了36项对外承包工程合同，总金额为5117万美元，工程项目主要以普通住宅和道路修建为主、规模较小。

然而，中东地区的业务并不稳定。产业的国际转移引起能源需求的地理变化，加之国际油价高企引发了更多勘探和开采，中东产油国的石油收入下降。1983年起，中东和北非地区的工程项目发包额大幅下降，国际承包市场竞争日趋激烈，中国工程行业开始市场多元化发展。20世纪 80年代，拥有对外承包经营权的中国工程企业增至近百家，企业的业务市场扩展到 130个国家和地区。中国工程企业除了继续巩固传统的普通住宅、路桥领域外，开始进军技术含量相对较高的行业领域，开始作为分包商参与发电站建设项目。

海湾战争和东南亚金融危机在造成相关地区动荡增加和经济发展大幅放缓的情况下，也对中国工程的海外市场带来严重冲击。上述地区也正是中国工程重要的传统市场，当时领先中国的韩国对外承包企业在面对外部挑战的情况下选择了回收策略，减少了海外市场的拓展。相比而言，中国工程企业在政府的引导下，并未放弃拓展，通过市场格局的及时调整，逐渐形成了“亚洲为主、发展非洲、恢复中东、开拓欧美和南太”的多元市场模式。而由于20世纪中国经济发展水平相对较低，当时的对外承包工程外派人员海外收入颇丰，也吸引了大量从业人员投身海外项目。

行业的发展离不开政策保障和机制设计。20世纪 90年代是中国由计划经济向市场经济转型的重要时期，对外承包工程的法制化和规范化也逐步确立。原外经贸部起草了《中华人民共和国对外承包工程和劳务合作管理条例（草案）》，并制定下发了《关于地方外经贸厅（委、局）归口管理本地区对外承包劳务业务的主要职责》等管理办法，大力整顿经营秩序，贯彻“以质取胜”原则。市场经济改变了中国工程行业的发展模式，企业在推动行业发展过程中扮演了更加重要的作用。作为市场主体，外经企业在决策中更加注重市场性，以扩大经营规模、讲求经济效益为核心，企业的能动性大大增强，市场竞争开始起步。对企业的对外承包工程经营资格进行审批一直都是政府管理的主要内容。在政策上，外经企业的“政企分开”步伐加快，国家相关部门或地方政府对公司的管理主要侧重于宏观管理，发挥指导、协调、服务和监督作用，国务院相关部门或地方政府的负责人不再兼任外经公司的领导职务，政府机构也不再办理属于公司的具体业务。

20世纪80-90年代是中国地方国际经济技术合作公司成立的重要阶段。中国经济从开放中获益，但面对外部复杂的环境各个地方缺乏经验。多数地方国际公司以承担中国政府援外项目为桥梁走向国际市场，在国内承包企业中排名较为靠前。中国与亚非拉许多发展中国家自老一辈政治家开始就建立了传统的友谊，承担援外项目是地方国际公司开拓国际市场的重要方法和途径。虽然地方公司成立时恰逢中国由计划经济向市场经济转型发展的历史时期，成立之初多为各省政府的重点国有企业，但较短的成立时间成为地方国际公司的优势，没有传统的国有企业的人员和资产包袱，赶上了经济上升的大周期。地方国际公司作为地方经济技术合作的窗口，多数经历了跌宕起伏的发展过程，部分公司通过发展和产业链的延伸，逐渐实现了从窗口公司向经营实体型公司的转变，实现了自身的可持续发展。地方国际公司努力开拓国际市场、推动多元化的发展，为中国工程的市场多元化提供了重要支持，也成为中国工程发展全球影响力持续增强的重要力量。随着市场经济的不断发展，地方国际公司业务发展对企业自身的管理模式提出了更多调整和变化的要求。自 20世纪 90年代，地方国际公司开始进行股份制改造，有些企业还转制成了上市公司。经过几轮股权多元化改造，部分地方国际公司逐渐实现民营化，但大多数仍保持国有控股地位，少数地方国际公司仍未改制。

国际化转型升级：入世之后的中国工程

 加入 WTO 是中国经济具有划时代意义的重要里程碑。中国市场融入全球市场，国内市场蓬勃发展，全球产业链布局更为优化。与此同时，WTO 作为多边经贸的主要平台，也吸引了越来越多经济体的加入，使得国际多边合作的空间更为广阔。

中国履行入世承诺，进行了大量适应性的调整。对涉及国际经贸合作的相关法律法规进行全面调整，遵循最惠国待遇、国民待遇和透明度等原则，大量外国公司来华投资发展、从中国经济发展中获得自身的动力，中国企业也得以与东道国本地的企业和外资企业在全球市场广泛开展公平竞争与合作。对外承包工程行业在中国入世后，尽管在建筑服务领域获得的开放空间相对有限，但中国经济的发展和产业体系的不断完善，为中国工程的海外发展提供了重要的支撑。在 2008年全球经济危机爆发前，市场需求的扩张动力强劲，成为工程行业的主要发展支撑。在财力保障下，基础设施项目建设需要满足的技术和设备要求，成为完成项目的重要前提。而在同等的设计方案下，项目完成进度、质量和成本的比拼更为重要，中国对外承包工程企积极发挥自身优势，整合国内工程机械、原材料和相关技术力量，高质高效完成项目，赢得了业主的信任。但也应该看到，外部的环境和条件并不能够完全支撑行业的扩张与发展，原材料需求的增长引发了通货膨胀和钢铁、水泥等建筑材料的供不应求、增加了项目成本，而具备充分能力的项目经理、工程师、建筑工人的不足，也使得项目整体的推进效率受到影响。

2002年以来，全球经济的持续发展推动了全球建筑市场持续复苏，国际工程承包市场逐步从上世纪末的萧条中走出来，中国工程企业获得了良好的发展。从 2002年到 2008年经济危机爆发之前，中国对外承包工程完成营业额的发展速度一直保持在 20%-40% 之间，新签合同额也以 15% 以上的速度高速增长。2006年的新签合同额为660亿美元，同比增速达到 122.9%。中国工程的海外行业结构逐渐调整，交通运输业新签合同额首次超过房屋建筑业，排名第一，各国对相互联通谋求发展的需求更加迫切。随着企业实力的增强，工程项目逐渐大型化，2006年新签合同金额超过 10亿美元的项目有6个。2007年中国机械进出口公司和中国铁道建设集团联合体中标的12.7亿美元土耳其高速铁路项目，创造了单项工程规模的历史记录。从市场格局来看，中国工程企业从以非洲、中东为主，逐步走向全世界 180多个国家和地区。此外，行业集中度持续增强，2007年全行业对外承包工程排在前 30位的企业占到总营业额的 59.1% 和新签合同额的 68.8%。

入世以后，中国工程承包行业的海外拓展步伐加快，成为中国贸易出口的重要方式之一。为满足全球基础设施建设需求，大量的中国机械设备和原材料企业通过对外承包工程项目的方式走向国际市场，建筑服务项下的服务贸易也出现了结构性的调整。在中国经济产业持续发展的过程中，工业基础环境建设获得了众多国家的关注，对中国工程帮助其增强经济内生发展能力也产生了更高的要求。根据 IMF 确定的分类规则，中国的建筑服务贸易从 2002年开始由负转正，首次实现了 2.8亿美元的顺差。此后，建筑服务的顺差持续扩大，成为我国建筑服务业竞争力的重要体现之一。

制度与规则是中国对外承包工程行业蓬勃发展的保障。在即将加入WTO 的 2000年，国务院转发了原外经贸部等部门起草的《关于大力发展对外承包工程的意见》以及《关于支持中国企业带资承包国外工程的若干意见》，为有关部委、中国进出口银行、出口信用保险公司等开展协同服务和推动中国对外承包工程行业可持续发展提供了依据。为维护对外承包工程行业的经营秩序、保障业务健康发展、增强企业的对外竞争能力并降低银行风险，原外经贸部与中国人民银行共同制定了《对外承包工程项目投标（议标）许可暂行办法》，并于2000年5月1日起实施。《办法》明确，在境外投、议标中报价金额在 500万美元以上获得许可的企业可以向国内中资银行申请开具保函。2004年《国务院关于加强对发展中国家经济外交工作的意见》，以及 2006年国务院常务会议通过的《关于鼓励和规范我国企业对外投资合作的意见》，为中国工程承包企业把握经济全球化和区域合作的发展机遇、实现进一步发展，创造了更好的条件。2008年国务院审议通过并实施的《对外承包工程管理条例》，成为中国对外承包工程发展最高层面的规定，以对外承包工程资格管理的方式，对相关单位应当具备的条件作了规定。该条例不仅加强了风险防范，而且有利于整顿经营秩序、维护良好的经营环境，对中国工程的全球发展有着积极的促进意义。 

中国工程企业作为中国企业国际化的“先头部队”，经验总体更为丰富，也更善于处理与东道国当地各方的关系。与贸易企业相比，中国的工程承包企业在海外的业务拓展周期往往相对较长，与东道国政府、社区和民众接触较多，不仅通过项目建设本身参与了东道国工业能力的提升并创造经济价值，而且通过雇员和培训以及项目分包等方式，实现了技术的溢出效应，为东道国增强产业能力、提升产业工人技能水平发挥了积极作用。许多企业主动承担社会责任、关注当地需求，使得中国工程的合作发展理念深入人心，促进了东道国本土相关产业的发展，实现了各方的共同发展。

高质量创新发展先锋：新时代的中国工程

经济危机改变了全球经济的发展模式，对中国工程的全球发展也产生了重要影响。为应对危机冲击，各方采取不同举措，加之自身行业演进进程的新特点，中国工程发展进入新的阶段。企业规模持续增加，业务种类更为完善，但在实际的发展中，需要解决的问题变得更为复杂。

经济危机爆发后，全球建筑市场并未出现迅速收缩的势头。恰恰相反，由于各国对危机的重视和协同应对，危机爆发后的短期内，多国政府采取了积极的财政政策，加大了政府投入基础设施的力度，希望减少经济下坠的风险。受此影响，全球建筑市场在危机后依然持续火热，中国工程企业的海外业务持续扩大。但是，政府债务的不可持续很快改变了建筑市场的供需关系，在金融危机冲击下，美国住房消费市场“去杠杆”政策的推出，削弱了全球建筑市场的动能，国际工程承包行业面临巨大的发展挑战，行业内并购活动显著增加。在美国《工程新闻记录（ENR）》发布的 2019年度“全球最大 250家国际承包商”榜单中，75家中国企业上榜，上榜企业数量在蝉联榜首的情况下再创新高，超过第二名土耳其 32家之多；“国际工程设计 225强”榜单中，中国电力建设集团有限公司、中国能源建设集团有限公司、中国交通建设集团有限公司 3家企业上榜。按照地区业务来看，中国企业除未能进入欧洲、美国、加拿大市场的前 10位以外，在非洲、亚洲、中东、拉丁美洲和加勒比等市场都进入了前 10位。

2013年，习近平主席提出的“一带一路”倡议为全球经贸合作创造了新的巨大的合作空间。在人类命运共同体的建设过程中，基础设施互联互通是国与国合作的维度之一，也是实现各国经济发展目标的重要方式。越来越多的国家对“一带一路”合作表示出浓厚的兴趣，本着“共商、共建、共享”的基本原则开展务实合作。沿线的发展中国家和新兴经济体由于缺乏将自身资源禀赋优势转化为国际经济合作发展优势的能力，而在“一带一路”框架下寻求合作就成为了重要的抉择。“一带一路”区域是中国工程海外重要的市场，企业与东道国有着一定的合作基础。“一带一路”倡议的政府政策对接则为进一步增加互信、扩大合作基础、提升合作效率创造了良好条件。包括公路、铁路、港口、机场、输油管道、电网和电信等在内的基础设施建设，涉及沿线国家的国内基础设施建设以及国与国的互联互通，这些领域正是中国工程企业的强项。商务部统计数据显示，2018年中国企业在“一带一路”沿线的 63个国家的对外承包工程完成营业额合计 893.3亿美元，占同期中国对外承包工程业务总量的 52%。

在“放管服”行政管理制度改革中，对外承包工程行业被纳入其中。2017年，根据国务院《关于修改和废止部分行政法规的决定》，《对外承包工程管理条例》进行了调整，第二章的对外承包工程资格的内容全部删除，“对外承包工程资格审批”制度正式取消。企业“走出去”承包国外工程不再受相关资格限制，进一步调动了企业参与对外承包工程的积极性。在资格取消后，不仅具有相关工程施工经验的建筑企业更为主动开拓国际市场，也有贸易、生产型企业对对外承包工程也产生了兴趣，资格管理制度的改变产生了良好的经济促进和社会效应。据商务部统计，2018年中国的对外承包工程对东道国经济发展和中国出口的带动作用明显提升。在行业分布上，交通运输、一般建筑和电力工程建设为3个主要行业，占比为 66.5%。对外承包工程项目有效改善了东道国的基础设施条件，为当地创造了 84.2万个就业岗位，惠及了东道国的民生。同时，对外承包工程实现了中国设备和材料出口近 170亿美元，同比增长 10.4%，成为中国国际贸易优势的重要表现之一。

新理念和新技术对建筑工程行业发展转型也产生了积极的作用。绿色建筑的理念越来越多深入人心，对建筑设计、工程施工和基础设施运营维护都提出更高的要求。随着气候问题受到广泛关注，降低人类活动的碳足迹对于承包工程行业意义重大。受此影响，不仅在发电和输配电领域，传统化石能源逐渐被可再生能源所替代，而且在建筑材料使用、模块化搭建和增材制造等领域都不断取得突破。为了改善基础设施环境，工程承包企业开始尝试使用各种方法实现在高海拔、冻土层等各种复杂地质环境下的工程施工，创造了一个又一个奇迹。新材料、无人机和各种智能工程机械的使用，有力拓展了工程企业的业务能力，为基础设施发挥作用创造了更好的条件。技术的进步使得全球范围的协同变得更为便捷，客观上支持了工程企业成长为全球企业，提升了企业的全球资源配置与应用能力。

新阶段还表现在工程承包项目的资金支持与运作方式等方面。在近期内无法筹措充分资金、承包企业具有一定的资金实力的情况下，带资承包变得更为盛行。工程承包企业通过在建设的前期与交付后的运营期均承担义务的项目推进模式，更为积极主动地参与到各类相关项目之中。BOT 和PPP 等带资承包方式的兴起反过来推动了政府监管部门对现有管理制度的调整，也对工程企业提出了更高要求。企业不仅要具备高效完成施工项目的能力，还应该对后期的运营有着清楚的认识和人才储备。带资承包项目数量增加，许多国家尚未形成完善的企业权益保障体系，仍有不少工程项目无法满足相关各方的需求。

70年的风雨历程，中国工程企业通过积极探索和拼搏，已经步入了全球行业的第一方阵。不仅有大型工程企业开始向成熟的跨国公司发展，品牌影响力增强，管理能力提升，业务发展更为稳定，而且大量的中小企业注重发挥自身专业优势，在各个细分市场领域获得发展空间，与大型企业的相互配合更为默契。越来越多的中国工程企业获得业主的认可，通过本地化发展模式与东道国一起为经济发展创造重要支撑和条件。然而，国际国内环境依然复杂而严峻，特朗普政府“美国优先”的理念驱动贸易保护主义严重影响全球经济复苏进程，多边经贸体系面临自其成立以来的最大挑战，传统能源与可再生能源消长态势不清，美元和美联储政策引发的货币危机和金融市场波动，导致工程项目融资环境变得更为复杂。中国工程行业在转型与升级的过程中面临更为严峻的调整压力与挑战，亟待拓展新兴市场、增强满足专业细分市场的能力，为相关方创造共同价值。世界欢迎中国声音、中国方案，中国工程企业在积极参与项目建设的同时，也需要积极发挥自身优势，推动中国标准走向国际，提高基础设施互联互通效率。在发展与合作仍是当今世界主旋律的前提下，互联互通需求依旧旺盛。随着通信技术、新材料的广泛应用，传统的工程市场继续发展与升级，善于学习、勇于创新的中国工程有望继续书写全球化发展的壮美华章。